Conversación en torno al Área Metropolitana del Oriente 

Por Alonso Cardona Arango 

El debate sobre la Provincia y el Área Metropolitana en el Oriente antioqueño tiene una larga trayectoria. En un comienzo, la aspiración de los sectores sociales y progresistas ha sido crear una Provincia de los 23 municipios del Oriente que funcione como entidad territorial intermedia entre los municipios y el departamento. La creación y funcionamiento de Cornare como corporación de desarrollo regional había despertado el apetito a la planeación e inversión para toda la región. 

Sin embargo, Cornare fue transformada en corporación ambiental perteneciente al Sistema Nacional Ambiental (SINA) y la Ley 1454 de 2011 desinfló las expectativas de la creación de la Provincia del Oriente. No obstante, dado el alto interés de los municipios de Antioquia por los esquemas asociativos territoriales, se crearon las Provincias Administrativas y de Planeación (PAP) de Aguas, Bosques y Turismo, y de La Paz. Estas dos provincias agrupan 17 de los 23 municipios de la región, cuyo interés actual debe estar centrado en su estructuración y puesta en funcionamiento, porque apenas tienen menos de una década de fundación.       

Refiriéndose a ellas, un artículo de Gerardo Cardona muy destacado en esta conversación afirma que “las provincias no tienen dientes” (Cardona, Gerardo 2025). Y tiene razón. Una primera debilidad de la Ley Estatutaria del Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011) es que no asignó ni competencias ni recursos suficientes a las PAP. Por el contrario, cerró sus fuentes de financiamiento.  

“El financiamiento de las Provincias Administrativas y de Planificación no generará cargos ni al Presupuesto General de la Nación, ni al Sistema General de Participaciones, ni al Sistema General de Regalías” art 16 de la Ley 1454 de 2011.  

“En ningún caso las entidades territoriales que se asocien podrán generar gastos de funcionamiento adicionales con cargo a su presupuesto o al presupuesto general de la Nación, ni incrementar la planta burocrática de las respectivas entidades que las conformen” art 17 de la Ley 1454 de 2011.  

Así, las provincias dependen en gran medida de recursos nacionales a través de contratos plan. Sus competencias incluyen “organizar conjuntamente prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional, la ejecución de proyectos de desarrollo integral y la gestión ambiental” art 16 ley 1454. Esto ya es bastante tarea para un conjunto de municipios pequeños con difícil acceso a recursos. Podía decirse que en esta ley las PAP quedaron a medio hacer. Y ese es el producto de la limitada capacidad de incidencia de los municipios pequeños ante el parlamento.  

En paralelo, está en proceso de formación el Área Metropolitana del Valle de San Nicolás (AMVSN), que agruparía por ahora ocho municipios del Altiplano. A diferencia de las provincias, las áreas metropolitanas son esquemas asociativos potentes. Tienden a agrupar ciudades contiguas con fuerte tendencia a conurbanizarse, es decir, a juntarse en sus bordes sin saber muy claramente dónde termina una ciudad e inicia otra. Aunque en el Valle de San Nicolás la conurbación no ha avanzado tanto como en el Valle de Aburrá, la tendencia apunta a esa dirección. Además, cuentan con acceso a mayores recursos para cumplir su misión. 

Un sector del movimiento social del Oriente, que ha sido protagonista de la construcción social de la subregión a través de la conformación de un potente Colectivo Territorial —capaz de librar momentos épicos como la resistencia masiva a la guerra durante más de 30 años—, se manifiesta en esta conversación regional en oposición a la creación de esta área metropolitana. El artículo de Gerardo Cardona presenta los argumentos más depurados en torno a una visión de región y a la convicción de que el área no es el instrumento adecuado para conquistar ese sueño.      

Una primera observación de Gerardo es que el área va a ser completamente copada por Rionegro, que como municipio núcleo concentraría las principales decisiones. “Con el Área Metropolitana vendrá la centralización del poder, la hegemonía y la concentración de decisiones, un solo municipio aprobará la planeación y las obras del altiplano”. Según la Ley 1625 de las áreas metropolitanas, es cierto que el municipio núcleo tiene mucho peso en las decisiones, porque tiene dos miembros fijos en la Junta Metropolitana (el alcalde y el presidente del Concejo municipal) y, además, las decisiones de aprobación del Plan Metropolitano de Desarrollo, del Plan Metropolitano de Ordenamiento Territorial, del Presupuesto Anual del Área y del nombramiento de la dirección ejecutiva exigen el visto bueno del alcalde de Rionegro.  

Me parece que hay atenuantes a esta situación. A diferencia del Área Metropolitana del Valle de Aburrá (AMVA), donde el peso de Medellín es abrumador, las diferencias entre los municipios que integrarían el AMVSN en variables demográficas, económicas y fiscales, que constituyen la verdadera base del poder, no son tan pronunciadas entre sí. Y habrá un mayor peso de la política: los acuerdos, las alianzas, las negociaciones, etc. La prueba es el acuerdo de gobernanza que se firmó entre los alcaldes que harían parte del AMVSN en torno a que las decisiones de la Junta Metropolitana se tomarán por consenso. También iniciarán un proceso legislativo tendiente a la reforma de la Ley 1625 en lo referente al predominio de los municipios núcleos, especialmente cuando este no es la capital del departamento. Todo esto apunta a que no funcionará un reinado sino un régimen político democrático.  

Otro argumento central que esgrime Gerardo es que “la nueva figura metropolitana buscará la urbanización extendida y sin sostenibilidad de toda la región del altiplano sin priorización del desarrollo rural y sus actividades agropecuarias, ambientales y de servicios. Sus modelos de progreso se trabajarán desde el desarrollismo dejando en un segundo plano o desconociendo lo social, lo humano, lo cultural y lo ambiental del territorio”.  

Mi impresión es que esto es exactamente lo que está ocurriendo ahora en el Altiplano, justamente porque no existe una autoridad estatal que ordene y regule el uso del territorio en su conjunto, sino que el territorio está entregado a los negocios que realizan el sector inmobiliario y los ciudadanos privados con cada alcalde y concejal. Es por eso por lo que un esquema asociativo municipal del Altiplano es indispensable para corregir esta apropiación del espacio por un sector inmobiliario completamente anárquico. Lo que el Altiplano necesita hoy con extrema urgencia en un Plan Integral de Desarrollo Metropolitano de largo plazo y un Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial. Exactamente la misma situación podría ser extendida a las dos Provincias de Aguas y La Paz.  

No me imagino a la sociedad civil del Oriente —llamémosla el Colectivo Territorial del Oriente— excluyéndose o siendo excluida de la gran tarea de planificar su desarrollo y su ordenamiento territorial de largo plazo. Y la suerte ya está echada: será con las Provincias y un Área Metropolitana de San Nicolás, porque, por muy obsoletas que sean estas áreas, son las únicas disponibles y a la mano en la legislación colombiana. Si esperamos hasta las calendas griegas, tocará reglamentar una selva de cemento y vidrio insoportable ante la crisis generada por el cambio climático. Y no olvidemos: las instituciones no son los aparatos burocráticos sino las sociedades. Provincias y Áreas hay que construirlas socialmente, desde abajo, desde la gente, como nos enseñó Boissier y la vida.    

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